2014年7月30日，人民法院报“刑事焦点”栏目刊登了一篇题为《强制隔离戒毒工作存在的问题及改进建议》的文章。作者对强制隔离戒毒工作提出了自己的观点和建议，引起了社会对强制隔离戒毒工作的关注，但是可能由于作者系法学理论研究人员，对实践工作缺乏全面深入广泛的了解，文中列举的问题与事实不相符合，其观点建立在错误的事例基础上，难免会误导读者。为正视听，使广大读者了解强制隔离戒毒工作法律制度的形成过程及目前真实的工作情况，为公安机关和司法行政部门形成合力共同推进强制隔离戒毒工作构建良好的氛围，笔者作为一名有十余年戒毒工作经历的从业人员，及禁毒立法的亲历者，也谈谈强制隔离戒毒工作。同时，真诚地欢迎包括法学家在内的各界人士去公安强制隔离戒毒所参观、考察、监督，希望大家建言献策，帮助公安机关努力实现强制隔离戒毒制度的初衷——教育、挽救、感化吸毒成瘾人员，帮助他们戒除毒瘾，回归社会，回归正常的人生轨迹。
一、现行戒毒管理体制符合我国国情和禁毒斗争现实需要
在《戒毒条例》制定过程中，对强制隔离戒毒措施的执行问题，国务院有关部门充分论证、反复调研，总结提炼各地经验，协调各个相关部门达成一致意见，从有利于发挥公安机关和司法行政部门既有戒毒场所资源效能作用、有利于服务禁毒斗争和社会治安大局、有利于强制隔离戒毒措施有效执行出发，最终形成了《戒毒条例》第二十七条的规定。强制隔离戒毒由公安机关和司法行政部门分阶段执行，确实存在一项职能由两个部门承担导致的管理、执法不便等问题，但总体上符合我国国情，能使强制隔离戒毒场所最大限度地服务于禁毒斗争和打击违法犯罪。
公安机关管理强制隔离戒毒所，是现实的需要，是维护社会治安大局的需要，其职能作用司法行政部门难以替代。一是有利于打击违法犯罪。吸毒人员具有了解毒品来源、毒贩情况，为毒资而不惜违法犯罪的特点，公安强制隔离戒毒所通过教育感化工作，可以获取毒品、毒贩、毒资线索，提供给公安机关办案部门从中破获刑事案件，强制隔离戒毒所成为打击违法犯罪的第二战场。2014年7月17日，贵州省遵义市公安强制隔离戒毒所将一名戒毒人员提供的一条贩毒犯罪线索反馈给市局禁毒支队，支队迅速行动，抓获多名贩毒嫌疑人，缴获10公斤冰毒，目前该案还在继续办理。司法行政部门没有深挖犯罪线索的义务，即使掌握了情报线索，也失去了时效性。二是有利于强制隔离戒毒措施的执行。强制隔离戒毒场所出于安全考虑，对患严重疾病的吸毒人员不予接收，但公安和司法的执行率有所不同。公安强制隔离戒毒所收戒“门槛”低，只对因患有严重疾病可能危及生命或者处于急性期传染病的吸毒人员不予接收。司法强制隔离戒毒所接收的戒毒人员，是经过公安强制隔离戒毒所前期治疗、身体状况明显好转的人员，但即便如此，也仍会有15%左右的戒毒人员被拒收。对被拒收人员，公安强制隔离戒毒所有维护社会治安的压力，迫不得已将他们留在所内继续执行强制隔离戒毒。三是有利于发挥资源效能作用，降低执法成本。公安机关从发现查获吸毒成瘾人员到投送司法强制隔离戒毒所需要一段时间，要履行审查决定程序，办理鉴定、审批手续，要深挖违法犯罪线索。而这段时间恰恰是吸毒成瘾人员毒瘾发作、急需治疗的最关键时候，必须有一个场所承担脱毒治疗的任务。如果将强制隔离戒毒所交由司法行政部门管理，公安机关也仍需设立一个专门场所来临时羁押待决定待转送的戒毒人员，而且仍需要相当的医疗人员、设施和监管警力，势必加大国家和地方政府的投入，造成重复建设和浪费警力，执法成本反而增加。这里还要谈到一个集中投送的问题，由于司法强制隔离戒毒所都设在地、市，而办案单位主要是各县（市）公安派出所，投送戒毒人员往往用时长，损耗大，安全风险高，投送警力多，每收戒一名吸毒人员都即时投送是不现实的，只能攒拨批量运送司法强制隔离戒毒所，那么集中待送前的戒毒人员置于何所？特别值得注意的是，吸毒成瘾人员被查获的前10天，戒断反应强烈，自伤、自残及生命危险最大，最需要得到生理脱毒治疗，而公安机关假设新建临时羁押场所也不可能具备这样的医疗条件，死人和跑人的事故不可避免。
广州、云南取消公安强制隔离戒毒所暴露出诸多问题。 2009年3月，广州市决定将全市公安强制隔离戒毒职能全部移交司法部门。由于司法强制隔离戒毒所工作模式是仅在正常工作时间向公安机关开放，每天下午4时30分即停止收戒，节假日不收戒，公安机关办案单位送戒难、拒收率高、牵涉警力多等情况突出，这严重挫伤办案民警工作积极性，影响打击处理力度，强制隔离戒毒措施适用大大减少（5年来在吸毒人员查处率稳中有升的情况下，广州市强制隔离戒毒决定率却由25%降为12.3%，降幅达51%），社会面吸毒成瘾人员增加，被司法强制隔离戒毒所拒收的患病戒毒人员数量大，他们如同持有“免死金牌”流散社会，严重威胁社会治安，人民群众对此反映强烈。为此，2010年，广州市政法委和市禁毒办曾试图恢复市公安局强制隔离戒毒所，但由于机构、人员、场地问题一时难以解决，该事项一直处于耽搁的尴尬境地。
2010年，云南省政府在国务院《戒毒条例》尚未出台之前，擅自将公安强制隔离戒毒职能移交司法部门。此后，为了解决办案部门投送戒毒人员的困难，一些地方设立“戒毒中转帮教集中点”，这种临时的限制人身自由的场所完全没有法律依据和法律制约，实际形成了法定机构被撤销、改用非法机构替代的局面。2013年4月 6日，该省镇雄县戒毒中转帮教集中点 39名吸毒人员集体脱逃，一时间政府成为笑柄。 广州市和云南省的“改革”失败，就是体制变更后造成的典型恶果，恰恰说明撤销公安强制隔离戒毒所的举措不符合国情社情，不能满足现实工作的需要。
此外，关于强制隔离戒毒决定权和执行权由公安机关负责的问题，实际上在公安机关内部，决定权由办案部门负责，执行权由监管部门负责，两个部门职责分工明确，互相监督、互相制衡的同时，又互相配合。
二、近年来公安强制隔离戒毒工作
近年来，公安机关坚持将强制隔离戒毒所建设成展示社会主义法治文明的窗口，坚持将强制隔离戒毒所建设成特殊的医院、特殊的学校，秉持“大封闭、小开放”管理理念，秉持教育感化挽救原则，创新工作机制，借助社会力量，不断深化强制隔离戒毒所管理、教育、医疗、康复等各项工作。
——坚持以人为本、改革创新，增强管理服务效能。推动对外开放活动常态化、制度化。全国公安强制隔离戒毒所年均接待社会各界群众 6万余人次，接待戒毒人员家属10万余人次。
丰富戒毒人员生活，公安强制隔离戒毒所普遍开办所内电视台、广播、期刊杂志，开展多样化文体活动，组织体育、娱乐、文化、艺术、职业、技能等各类兴趣小组、培训活动，丰富戒毒人员精神生活，训练其团结协作意识，让戒毒人员逐步形成阳光、规律的生活节奏。
强化心理矫治专业化建设。全国公安强制隔离戒毒所有400余名民警取得心理咨询师资质，广东、浙江、贵州、四川等省专门举办心理知识培训班，心理危机干预、心理健康教育工作广泛深入开展。
教育康复创新手段。注重发挥亲属对戒毒人员的教育感化作用，邀请亲属、社会机构和志愿者参与教育工作，建立强制隔离戒毒所、社区、家庭之间的信息传接和对接教育机制。
全面深化权利义务告知制度，公安部印发《强制隔离戒毒人员权利义务告知书式样》，畅通诉求渠道和救济途径，提供便民服务，依法公开相关法律法规，向社会公布联系电话、地理信息和业务办理须知、家属会见等规章制度，以及戒毒人员基本权利与义务；提供视频会见、参观预约、网上微博、短信告知、QQ戒毒心理咨询平台及其他相关服务。
——坚持社会合作、改善医疗，不断提高脱毒治疗水平。近年来，公安强制隔离戒毒所改变过去自己招录医务人员自己承担医疗工作的模式，积极探索医疗工作专业运作模式，通过“强制隔离戒毒所与医院协作”、“绿色通道”和“外聘兼职”、购买医疗服务、社会医疗机构建立驻所医务室等多种模式强化医疗卫生工作机制。
——坚持整体推进、深化应用，实现基础工作信息化。各地公安机关积极推动信息化建设，目前全国有近20个省级公安监管部门建成了本地区统一的强制隔离戒毒所信息系统，基本实现信息技术与强制隔离戒毒所基础工作、管理执法和绩效考核的有机结合，特别是一些地方将戒毒人员风险评估、心理矫治、诊断评估、安全预警、情报信息研判等工作纳入系统管理，既提高了效率，也有利于业务指导部门监督检查。
——坚持拓展职能、发挥优势，服务社会治安工作大局。一些地方针对患有重病、残疾、吞食异物等吸毒人员收戒难的问题，探索建立党委政府主导，公安、民政、财政、卫生、疾控等职能部门共同参与、综合治理、齐抓共管的联合收戒机制，依托强制隔离戒毒所建设了一批集保障、治疗、救助、管理于一体的收戒中心、专科医院、特殊病区，有效解决病残吸毒人员收治难题。贵州省贵阳市公安局创新管理，建立病残吸毒人员全员收戒机制，对少数病情严重的暂缓办理入所手续，强制隔离戒毒所先行治疗、观察，如果病情严重确实危及生命的，通知办案部门迅速前来处理，变更戒毒措施。贵阳市建立该机制以来，因病不收的戒毒人员数量减少，同时方便了办案部门送戒工作，减少了法律程序，密切了强制隔离戒毒所与办案部门之间的联系，彰显强制隔离戒毒所服务公安中心工作的职能作用。
各地公安强制隔离戒毒所积极开展教育感化工作，深挖涉毒违法犯罪战果显著，年均提供违法犯罪线索3万余条，从中破获刑事案件1万余起，其中一些地方还协助破获了全国有影响的大案要案。
深化禁毒宣传教育，全国有250余个公安强制隔离戒毒所建有禁毒展览馆，与禁毒、教育等部门合作建设禁毒宣传、法制、学生社会实践等教育基地，年均对外开放接待近30万人次，对降低毒品危害、减少新滋生吸毒人员发挥了作用。
三、规范和完善强制隔离戒毒工作的建议
——树立大局观念，服务禁毒整体工作，自觉遵守法律规定，在法律框架内做好本职工作。公安机关和司法行政部门分阶段执行强制隔离戒毒体制，是现行法律确定的制度。针对一些地方借劳教改革之机重新鼓噪强制隔离戒毒管理体制问题，2013年12月国家禁毒委员会专门下发《关于进一步加强和规范强制隔离戒毒工作的意见》，对强制隔离戒毒管理体制问题进行专门阐述和特别强调，要求各地要依法严格执行《戒毒条例》关于分段执行的规定，不得改变现行的强制隔离戒毒工作管理体制。2013年底，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出，深化司法体制改革涉及司法权力调整和司法资源配置，事关重大，必须依法有序推进，重大改革都要于法有据，需要修改法律的，在完善法律制度后再全面推开。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行，以确保法制的统一和权威。因此，当前公安机关和司法行政部门需要同心协力，相互配合，相互理解，减少内耗，在现有法律框架内共同做好强制隔离戒毒工作，切实发挥应有的职能作用。
——公安机关和司法行政部门进一步统一相关的执法管理标准，树立法律权威。建议两部门共同制定统一的戒毒人员收戒标准、量化考核办法、所外就医、变更戒毒措施、提前解除强制隔离戒毒的标准和程序，特别是在执行衔接上，两个部门尤其要相互理解，相互配合，公安强制隔离戒毒所不能选择性地转送戒毒人员，司法强制隔离戒毒所不能拒收被转送人员，这样才能形成合力，使戒毒人员无机可趁，敬畏法律权威，达到更好的法律效果。
——公安机关和司法行政部门突出各自部门特点和优势，切实发挥职能作用。公安强制隔离戒毒所要提高医疗能力，做好前期生理脱毒工作，为后期康复打好基础。同时，要充分发挥场所点多面广、所需警力不多、执法成本较低的特点，加大收戒力度，配合办案部门做好身份审查、违法犯罪线索提供等工作。司法强制隔离戒毒所要充分发挥场所集中、规模大、警力富裕的特点，在戒毒康复、技能培训、回归社会转介等方面多下功夫，切实提高强制隔离戒毒效果。
——后劳教时代，加快资源配置，调整劳教民警职工岗位，发挥闲置劳教场所效能作用。多年以来，劳教民警职工和劳教场所对维护社会治安、打击违法犯罪发挥了特殊作用，作出了积极贡献。但是，随着时代变化，国家取消了劳教制度，劳教民警职工职能任务应当随之改变，这些民警职工和场所都是国家历年来的投入，是国家宝贵的资源和财富，而不是某一个部门的资产，原有职能取消了，这些人力物力就应当调整到需要的地方去，而不是因为这个部门拥有这些资产就为其量身定制“找活干”，这不是因人设事吗？一方面，大量的劳教民警职工和场所闲置，另一方面，公安、检察、法院等部门亟需力量适应新的治安形势、应对反恐禁毒社会面治安管控等繁重任务。上海市政府已将一所劳教所的队伍、场所整建制地交给公安机关改建为看守所，取得双赢的效果。但是整体看，确定劳教制度改革已经有不短时间，过去几年里被劳教人员大幅下降，劳教民警职工和场所的闲置由来已久，如何调配和使用的政策却始终没有明确。也因此，一些地方试图改革强制隔离戒毒二元管理体制，以为将公安机关强制隔离戒毒执行职能移交司法就可以让这些劳教民警职工和场所发挥作用。实际上，即使强制隔离戒毒执行职能全部交由司法行政部门承担，原来的劳教民警职工和场所仍然吃不饱，还是存在队伍大、任务轻、难安心的问题。所以建议优化配置，科学使用，从根本上解决问题。
——强制隔离戒毒制度需要完善。禁毒法出台六年，这期间毒品滥用形势发生了很大变化，合成毒品吸食人员急剧增加，吸食人群更趋年轻化，吸毒对青少年的健康、学业、职业等带来严重影响，社会危害严重，而《禁毒法》规定的戒毒措施存在非宽即严、非严即宽的问题，难以适用新的形势。一律为期两年的强制隔离戒毒期限，不符合毒品滥用、禁吸戒毒的客观规律，社会效果和法律效果并不理想，同时还浪费国家资源。因此，建议修改《禁毒法》，完善禁吸戒毒政策，体现对吸毒人员的处理由轻到重、宽严相济、分类处理、区别管理的原则，将强制隔离戒毒期限规定为“3个月至2年”，便于对不同类别、不同情况的吸毒人员采取不同期限的强制隔离戒毒措施，以便有针对性地治疗和康复，从而使强制隔离戒毒制度更科学、合理，更具生命力。同时，改革强制隔离戒毒工作模式，推动强制隔离戒毒工作社会化，借鉴国外社区戒毒集体治疗理念，引导社会力量参与教育、治疗、康复工作，切实发挥强制隔离戒毒制度的社会作用和法律作用。随着我国社会管理水平的提高，社区建设、公益能力的提高，社区戒毒、社区康复措施将发挥更大作用。（代 敏 作者单位：公安部监所管理局）
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柴小庆
